בעקבות עתירת המשמר: בג"צ מבטל את הוועדה הממשלתית לחקר התנהלות המחלקה לחקירות שוטרים

בעקבות הפרסומים התקשורתיים בדבר החלטת ממשלת ישראל בתחילת פברואר 2020 להקים וועדת בדיקה ממשלתית לבחינת טענות בדבר התנהלות המחלקה לחקירת שוטרים במשרד המשפטים, ונוכח חוות דעתו של היועץ המשפטי לממשלה כי קיימת מניעה משפטית להקמת הוועדה האמורה באותה עת, תקופת בחירות, עתר משמר הדמוקרטיה לבג"צ בדרישה לבטל את החלטת הממשלה.

משמר הדמוקרטיה הדגיש כי נוכח המניעה המשפטית שיש לממשלת-מעבר להחליט על הקמת ועדת בדיקה ממשלתית בעניין זה, והיותה של ההחלטה כאמור החלטה בלתי סבירה באופן קיצוני, בלתי מידתית, השוקלת שיקולים זרים ושאנה מעניקה את המשקל ההולם לכל אחד מהשיקולים הרלוונטיים – אין מנוס מלקבוע כי הממשלה פעלה בחוסר סמכות ובאופן בלתי סביר.

בעתירה לבג"צ, משמר הדמוקרטיה עמד על כך כי בשורה של פסקי דין קבע בית המשפט העליון בישראל, כי ממשלה יוצאת הפועלת ערב בחירות, ושריה של הממשלה, מחויבים באיפוק בהפעלת סמכויותיהם לגבי כל אותם עניינים שאין כורח ודחיפות מיוחדת לפעול בהם בתקופה זו. מתחם הסבירות לעניין זה נבחן בשים לב למאפייניה של הסמכות הקונקרטית המופעלת, ובהתחשב באיזון הנדרש בין הצורך בעשייה ממשלתית לבין דרישת האיפוק כאמור. ככל שמידת החיוניות הפעולה השלטונית גוברת, כך תקטן מידת האיפוק הנדרשת, ולהיפך.

ההלכה הנוהגת בעניין עקרון רציפות הממשלה מורה כי ממשלת מעבר תנהג על יסודות של סבירות ומידתיות, המתחייבים מעצם היותה של הממשלה "ממשלה יוצאת", בשים לב ובאיזון בין הצורך להבטיח המשכיות שלטונית ויציבות מחד גיסא, לבין מניעת "קביעת עובדות בשטח" אשר יכבלו את ידיה של ממשלה נבחרת, מאידך גיסא.

כידוע, לעניינן של סוגיות נתונות, אשר אינן, מטבען, מתאפיינות בכורח ודחיפות מיוחדים, מתחם הסבירות של ממשלת מעבר צר ממתחם הסבירות של ממשלה המכהנת מכוח אמון הכנסת. פער זה נובע, כאמור, מנתון נוסף שעל ממשלת מעבר לקחת בחשבון בעת הפעלת סמכויותיה, קרי תכלית קיומה כממשלת מעבר ומקור סמכויותיה. זו הסיבה שבגינה מצטמצם מתחם הסבירות המוקנה לחברי ממשלת מעבר בהפעלת סמכויותיהם בתקופת בחירות.

יתרה מזאת, מתחם הסבירות של ממשלת מעבר משתנה ככל שקרב מועד סיום כהונתה, כך שהוא הולך ונעשה צר יותר, תוך התחזקות הצורך לפעול באיפוק וריסון, והכל בכפוף לצרכי הציבור החיוניים. דוגמה מובהקת לכך ניתן למצוא בכלל כי במסגרת מדיניות פנים ראויה לממשלת מעבר, לא יבוצעו מינויים למשרות בחירות וישאירו את מלאכת המינוי לממשלה הנבחרת, אלא אם כן, בנסיבות העניין, דרישות התפקיד יוצרות צורך ציבורי חיוני לאייש את המשרה בלא להמתין לתחילת פעולתה של הממשלה הנכנסת, או לחלופין עת עומד על הפרק מינוי מקצועי, כשאין טעם מספיק לדחייתו.

עמדתו המחייבת של היועץ המשפטי לממשלה

כידוע, בהתאם לנוהג החוקתי שהתגבש במדינת ישראל, קבעה ההלכה הפסוקה כי היועץ המשפטי לממשלה הוא גם הפרשן המוסמך של הדין בעבור הרשות המבצעת, ופרשנותו זו מחייבת את רשויות המדינה ומשקפת בעבורן את המצב המשפטי.

שאלת מעמדה המחייב של חוות דעת היועץ המשפטי לממשלה, נוגעת בליבת אחד מארבעת תפקידיו היסודיים של היועץ המשפטי לממשלה, כפי שפורט בדו"ח ועדת המשפטנים בדבר סמכויות היועץ המשפטי לממשלה ובדו"ח וועדת שמגר לבחינת דרכי עבודתו של היועץ המשפטי לממשלה – והוא תפקיד מתן הייעוץ המשפטי לרשויות השלטון. מצידה אחר, נוגעת השאלה הזו גם בסוגיה קרובה, והיא סוגיית ההיתר לייצוג נפרד לרשות שלטונית בפני בית המשפט, כאשר עמדתה של רשות זו אינה מתיישבת עם עמדתו המשפטית-מקצועית של היועץ המשפטי לממשלה.

סוגית מעמדה של חוות דעתו של היועץ המשפטי לממשלה, הנושאת אופי מעין-שיפוטי ומחייבת את הממשלה, קשורה בטבורה לתפקידים השונים אותם ממלא היועץ המשפטי לממשלה.

אכן, כשלל כובעיו, אמון תמיד היועץ המשפטי לממשלה על שמירת האינטרס הציבורי ואכיפת החוק, וכן על קידום שלטון החוק וערכי היסוד של החברה אותה הוא משרת. בהיותו אחד משומרי הסף המאפיינים את משטרנו דמוקרטי המושתת על הפרדת רשויות, חוות-דעתו של היועץ המשפטי לממשלה בסוגיות משפטיות, מחייבת את הממשלה ורשויותיה כל עוד בית המשפט לא פסק אחרת.

מושכל יסוד בדין הנהוג הינה כי היועץ המשפטי לממשלה הוא אשר קובע את עמדתן של הממשלה ורשויותיה בסוגיות הנוגעות למצב דברים משפטי. מבחינה זו, מעמדו של היועץ המשפטי לממשלה אינו ייעוצי במובנה השגור של המילה. לשון אחר, חוות דעתו של היועץ המשפטי לממשלה הינה בעלת מעמד המחייב את רשויות השלטון, שכן בכובעו זה, מהווה היועץ המשפטי לממשלה פרשן מוסמך של החוק, עד אותה העת אשר אמר בית משפט נכבד זה את דברו.

לא בכדי מצאה ועדת אגרנט, אשר הבהירה את סמכויותיו ומעמדו של היועץ המשפטי לממשלה, כי בהעדר הנחיה מפורשת בחוק בעניין פלוני, יהא על הממשלה להתייחס לחוות דעתו המשפטית של היועץ המשפטי לממשלה כאל חוות דעת המשקפת את החוק הקיים.

גישה זו נסמכת על העובדה כי במשטר דמוקרטי כמשטרנו, המבוסס על עקרון הפרדת רשויות, הסמכות לפרש את כל דברי החקיקה, החל בחוקי-יסוד וכלה בתקנות ובצווים, נתונה בידי בית המשפט. והנה, כידוע, כל דבר חקיקה מכיל בחובו, באופן הטבעי לו, האצלת הסמכות הפרשנית לבית המשפט. ואולם, כל אורגן ממלכתי עוסק באופן תמידי בפירוש החוק, על מנת לכלל את צעדיו ולכוון את מהלכיו. כך, ובאופן מקובל, סמכות הפירוש עבור אורגן ממשלתי ניתנת לפונקציונר בכיר, כפי שסמכות פירוש החוק עבור הרשות המבצעת נתונה ליועץ המשפטי לממשלה. בהיותו הפרשן המשפטי המוסמך של הרשות המבצעת, פרשנותו של היועץ המשפטי לממשלה של הדין החל, מחייבת אותה בכל פעולה מפעולותיה.

לאור האמור לעיל, טען משמר הדמוקרטיה כי החלטת ממשלת ישראל סותרת את הוראות החוק ואת הפסיקה ביחס למידת הריסון והאיפוק הנדרשת מממשלת-מעבר. מידת הריסון והאיפוק אין משמעה כי ממשלת ישראל אינה מוסמכת לקבל החלטות שלטוניות בתקופת כהונתה כממשלת-מעבר או כממשלה לקראת בחירות. השאלה איננה שאלה במישור הסמכות, אלא במישור הפעלתה של הסמכות. הפעלתה של הסמכות צריכה להיעשות באופן מידתי ובמסגרת מתחם הסבירות. כאמור לעיל, מתחם הסבירות לעניין זה נבחן בשים לב למאפייניה של הסמכות הקונקרטית המופעלת, ובהתחשב באיזון הנדרש בין הצורך בעשייה ממשלתית לבין דרישת האיפוק כאמור.

לדעת משמר הדמוקרטיה, רצונה של ממשלת ישראל להקים את וועדת הבדיקה אינו מתבסס על כל צורך ענייני דוחק. אין מדובר בנושא בהול, דוגמת מצב בטחוני מאיים המחייב מענה מיידי, או משבר בתחום בריאות הציבור וכיוצא בזאת. התנהלות המחלקה לחקירות שוטרים ביחס לתלונות יוצאי אתיופיה על יחסה של המשטרה ויחסם של שוטרים כלפי בני העדה היא בעיה קיימת. בעיה זו מצריכה טיפול והתמודדות, אך התמודדות זו אינה בבחינת צורך דוחק דווקא בשבועות הספורים שבטרם בחירות.

ב-24 בפברואר 2020 החליטו שופטי בית המשפט העליון, דוד מינץ, יצחק עמית וחנן מלצר, להוציא צו ביניים המקפיא את ההחלטה על הקמת ועדת בדיקה ממשלתית ובכך קיבלו במלואן את טענות משמר הדמוקרטיה הישראלית.